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全面實施預算績效管理 提高財政資源配置效率

發布日期:2018-03-21 00:00:00 來源:2018年3月16日《學習時報》A1版
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    黨的十九大對加快建立現代財政制度作出重要部署,明確提出要建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度,全面實施績效管理。落實這一要求,必須緊緊圍繞提高財政資源配置效率,將績效理念和管理方法深度融入預算編制、執行和監督全過程,不僅要實現財政運行可持續,不斷提升公共服務質量和水平,而且要確保全體人民在共建共享發展中的獲得感穩定可持續,提高人民滿意度。

    全面實施預算績效管理的重要性和緊迫性

    全面實施預算績效管理是落實以人民為中心的發展思想的必然要求。習近平總書記強調,發展為了人民,這是馬克思主義政治經濟學的根本立場。堅持以人民為中心的發展思想,是習近平新時代中國特色社會主義經濟思想的重要組成部分。中國特色社會主義進入了新時代,適應我國社會主要矛盾變化,必須堅持以人民為中心,不斷促進人的全面發展、全體人民共同富裕,不斷滿足人民日益增長的美好生活需要。財政收入取之于民、用之于民。落實以人民為中心的發展思想,要求財政部門始終把實現好、維護好、發展好最廣大人民的根本利益作為工作的出發點和落腳點,堅持盡力而為、量力而行,在預算管理各環節樹立績效意識、體現績效要求,提高財政政策的精準性有效性,更加科學合理配置財政資源,把取之于民的財政資金分配好、使用好、管理好,推動提高公共服務質量和水平,實現更高質量、更有效率、更加公平、更可持續的發展,使人民獲得感、幸福感、安全感更加充實、更有保障、更可持續。

    全面實施預算績效管理是推進國家治理體系和治理能力現代化的有力舉措。預算績效管理突出責任和效率、關注產出和結果,是現代科學理論在政府管理上的具體運用。新公共管理理論提出,要打造服務型政府、責任政府和效率政府,更加關注公共部門直接提供服務的效率,通過標桿管理法等對不同部門的績效進行評價。現代政府管理理論認為,公共管理與企業管理之間不存在本質區別,企業管理中要求的績效管理、質量管理、目標管理、成本管理、結果控制等,公共管理都同樣適用。財政預算體現國家經濟社會發展的大政方針和任務部署,反映政府活動的范圍和方向。全面實施預算績效管理,對績效目標實現程度開展評價,推進績效信息公開,有利于為政府履行職能提供堅實的物質基礎和體制保障,督促各級政府部門認真履職盡責,提高行政效率,全面提升政府效能,增強政府公信力和執行力,加快實現國家治理體系和治理能力現代化。

    全面實施預算績效管理是實現高質量發展的應有之義。黨的十八大以來,我國經濟運行保持在合理區間,發展質量和效益不斷提升,國家財政實力邁上新臺階。2017年全國一般公共預算支出已經超過20萬億元,加上政府性基金預算、國有資本經營預算,財政支出規模更加可觀。提高預算績效水平,管好用好財政資金,把錢用到刀刃上、花出效益來,這是各級財政部門和所有預算單位的基本職責所在。隨著國家“錢袋子”越來越沉,財政部門的責任也越來越大。

    按照公共產品理論,政府及其財政活動,如同個人產品的購買和消費一樣,必須確保和體現消費者個人效用最大化的根本要求,實現對政府提供公共產品成本的約束和管理,符合投入產出的績效觀。在政府預算管理中,也必須強調財政支出的有效性,在關注有多大蛋糕可分配、分配到什么項目的同時,要更加關注公共政策的成本和效果,不斷提高現代財政治理水平,通過有效配置財政資源,推動實現高質量發展。

    全面實施預算績效管理的積極探索和初步成效

    近幾年來,財政部門在預算績效管理方面積極探索,初步構建了預算績效管理體系基本框架。在中央層面,形成了以項目支出為主的一般公共預算績效管理體系,并不斷延伸和拓展。績效目標管理已經覆蓋所有中央部門的本級項目、中央對地方專項轉移支付,以及部分中央政府性基金和中央國有資本經營預算項目。績效目標執行監控范圍逐步擴大,2018年將覆蓋至中央部門所有項目。在中央部門對上年所有本級項目開展績效自評的基礎上,2018年準備擴展至中央對地方所有專項轉移支付資金。將中央本級一級項目和專項轉移支付的績效目標隨同預算批復和下達,使績效與預算具有同等約束。建立重點績效評價常態機制,統一安排對重點民生政策和重大項目開展績效評價,部分評價結果已應用于預算安排和政策調整。以經濟建設支出為切入點,有針對性地選取評估對象,采取重點抽評與第三方評估相結合的方式開展績效評價,推動提升中央財政支出績效。在地方層面,一些省份結合自身實際,積極探索預算績效管理新模式。新預算法實施后,越來越多的地方將績效管理作為財政工作重點,加快全過程預算績效管理改革步伐,在政策或項目事前評估、第三方績效評價、績效評價結果應用等方面,積累了一些成功經驗。目前,各省級財政部門均出臺了預算績效管理辦法,個別地區出臺了相關地方性法規。絕大多數省級財政部門細化了預算績效管理工作規范和操作細則。一些省份還將部門績效考核結果與公務員績效工資(獎金)直接掛鉤,對資金使用績效形成正向激勵。

    隨著預算績效管理的深入推進,中央和地方預算管理規范化、科學化水平不斷提高。一是強化了預算績效意識。“花錢必問效、無效必問責”的意識不斷增強。例如,在預算編制環節隨項目報送績效指標,廣泛推行項目支出績效自評,財政和審計部門開展抽查,把績效評價結果作為政府部門考評的重要組成部分。績效管理也帶來了資金分配和管理方式的改變,部門和資金使用單位逐步把預算管理重點從要求加大財政投入轉到提高財政資金使用績效上來。二是促進了政府職能轉變。通過實施績效管理,財政部門更加重視對預算績效的審查、監督和評價,也調動了各部門把花錢和辦事緊密結合的積極性主動性,促使拿出更多時間和精力加強政策規劃和精準編制預算,對政策實施結果跟蹤問效,推動優化財政資源配置、提高資金使用效益,努力實現少花錢、多辦事、辦好事。三是提高了決策科學化、民主化水平。通過高校、科研機構、第三方評估機構以及民眾參與,為預算績效管理提供了強大的智力支持,推動政府決策更加科學民主透明。

    盡管預算績效管理工作取得初步成效,但與全面實施績效管理、加快建立現代財政制度的發展要求相比,還存在一定差距。對存在的問題,要采取有力措施切實加以解決,以更好發揮預算績效管理的積極作用。

    全面提升預算績效管理水平

    新時代呼喚著新氣象新作為。當前和今后一個時期,財政部門要以習近平新時代中國特色社會主義經濟思想為指導,按照黨的十九大決策部署,站在加快建立現代財政制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的戰略高度,緊扣我國社會主要矛盾變化,堅持圍繞推動高質量發展,著力提升財政資源配置效率,創新預算管理方式,全面實施績效管理,強化績效責任,硬化預算約束,不斷提高公共服務質量和水平。

    全面實施預算績效管理的重點任務是:一是績效管理全覆蓋。即將一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算的所有資金或支出項目納入績效管理范圍,社保基金預算也要參照執行。二是貫穿預算全過程。即不僅預算編制、執行、結果要引入績效理念和績效管理,還要對重大項目全周期進行績效評價,注重成本效益分析,關注支出結果和政策目標實現程度,推動改進預算編制和調整財政政策。三是績效方法全系列。包括績效自評、重點評價相結合,并逐步建立起第三方評價體系和評價結果運用機制,形成一套完整績效管理閉環體系。四是評價對象全方位。由目前對部門項目支出和重大政策績效評價為主,拓展到對部門整體支出績效評價;由對地方轉移支付績效評價為主,拓展到對地方財政運行績效評價,更好地促進部門、地方履職盡責。

    完成上述重點任務,一是做好頂層設計。抓緊研究制定全面實施預算績效管理的指導性文件,細化工作要求和舉措,推動中央部門和地方落實全面實施績效管理要求。研究建立分行業、分領域績效指標和評價標準體系,提高預算績效管理的科學性和規范性。健全預算績效管理工作機制,合力推動改革。二是擴大績效管理范圍。加強政府性基金預算、國有資本經營預算項目支出全過程績效管理。強化對重大政策和項目績效目標的審核,對績效目標實現程度和資金執行進度實行“雙監控”,發現嚴重問題的項目要暫緩或停止預算撥款。在總結經濟建設領域支出績效評價經驗的基礎上,逐步推動其他領域支出開展全方位績效評價,著重解決支出低效、無效問題,推動改進預算編制、政策調整工作。繼續擴大中央部門整體支出績效評價范圍,探索建立部門整體支出績效評價結果報告制度。三是強化績效成果應用。建立績效目標和績效評價結果與預算安排、政策調整掛鉤機制,對不應安排的,堅決予以取消;對績效不高的,督促及時改進;對績效水平高的支出項目或預算單位,在資金安排或政策支持上予以傾斜。四是研究出臺規范第三方績效評價辦法。進一步規范中央部門委托第三方機構參與預算績效管理工作,增強第三方績效評價的客觀性、公正性、專業性。

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